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TEXTO APRESENTADO NO SEMINÁRIO
"ACORDOS REGIONAIS DE LIVRE COMÉRCIO VIGENTES E ALCA" REALIZADO
PELA ABCE, EM 27 DE ABRIL DE 2001
COMENTARIOS SOBRE LA
POLÍTICA COMERCIAL Y LAS OPCIONES DE INSERCIÓN COMPETITIVA BRASILEÑA
EN EL MERCADO INTERNACIONAL
Renato L. R. Marques
(Embajador, Negociador del ACE-18, para la apertura de mercado entre Brasil
y Argentina, en el ámbito del Programa de Integración bilateral;
del Tratado de Asunción, constitutivo del Mercosur; del Protocolo de
Ouro Preto; de los Acuerdos de Libre Comercio con Chile y Bolivia; entre otros.
En 1993 fue Secretario de Comercio Exterior. Miembro de la Delegación
brasileña en las reuniones, para la negociación del ALCA, realizadas
en Denver, Cartagena de Indias, Recife y Belo Horizonte).
1. La extensa agenda comercial externa brasileña fue marcada recientemente
por acontecimientos que motivan una necesaria reflexión sobre las tendencias
en curso. De un lado, la imposición de penalizaciones a Brasil por la
OMC, en el contexto de la controversia entre la EMBRAER y la Bombardier canadiense;
del otro, la formalización del anuncio chileno de apertura de negociaciones
con los Estados Unidos para la celebración del acuerdo de libre comercio
(que produce un inequívoco cambio repentino en su declarada disposición
de convertirse en miembro de pleno derecho del Mercosur) y el cuadro de presiones
para la anticipación de los plazos de operación del ALCA. Brasil
se encuentra, a rigor, confrontado con la necesidad de evaluar las implicaciones
en este escenario emergente en su múltiple condición de integrante
del Mercosur (a través del cual tiene acuerdos de libre comercio con
Chile y Bolivia), y de país envuelto en negociaciones para la liberalización
del intercambio con los países andinos (Mercosur/CAN), con sus socios
del hemisferio (ALCA) y con Europa (Mercosur/EU). Esas iniciativas se sobreponen
a los acuerdos comerciales y arreglos tarifarios vigentes con otros varios países,
vía instituciones multilaterales de comercio, como la ALADI (de ámbito
regional) y la OMC ( a nivel mundial). Este conjunto de entendimientos, ya celebrados
o "in fieri", son importantes en la medida en que definen, para todos
los efectos, las principales fórmulas para la inserción de Brasil
en el mercado internacional, en el contexto de la búsqueda de una creciente
competitividad interna y externa para su economía.
2. El tema inevitablemente
se inserta en la cuestión mayor de la globalización y de la estrategia
de cada país para mejor aprovechar las oportunidades que se le abren
en esa coyuntura internacional. En este sentido, cabe a los gobiernos, a los
agentes económicos y a la sociedad como un todo, reflexionar sobre que
fórmula se ajusta más a sus intereses nacionales.
El objetivo de este artículo
es el de contribuir para este analisis, que tendrá distintos matices
y resultados según la dimensión de la economía y la localización
geográfica de cada país. Así, países pequeños,
con reducido mercado doméstico, tenderán a optar por una integración
más amplia en la economía internacional, por fuerza incluso de
sus condicionantes internos. Ahi están varios países asiáticos
con buenos resultados (Singapur, Hong Kong, Taiwan y Corea) para probar esta
tesis. Por otro lado, la proximidad de grandes mercados o de agrupaciones regionales
poderosas tienden a ejercer um poder irresistible de atracción, por el
efecto saludable de esa asociación (EUA es para México un motor
importante de desarrollo, así como España y Portugal pasaron por
transformaciones económicas radicales, gracias a su adhesión a
la Unión Europea, lo que conlleva un inevitable efecto "demostración"
sobre los países de la Europa del Este, deseosos también de poder
disfrutar de un mercado ampliado y de recursos adicionales de financiación
de su recuperación económica y social). En todos esos casos, la
opción define una estrategia de desarrollo.
3. Como se comportan estos
factores en el caso de Brasil?. Un balance de los principales polos dinámicos
de la economía internacional revela, a grosso modo, el siguiente cuadro:
a) en Asia, el choque provocado
por el cambio del padrón oro, en la administración Nixon, llevó
a una valorización creciente del yen, que impuso un desafío dramático
de competitividad a Japón. Como resultado, aquel país tuvo que
incrementar radicalmente su productividad e invertir en tecnología, substituyendo
mano de obra por capital. La concentración en líneas de producción
de mayor valor añadido o calidad, promovió la transferencia, a
los países vecinos, de aquellos procesos productivos que requiriesen
mano de obra más barata y costes sociales más bajos para continuar
siendo competitivos, lo que dio como resultado sucesivas olas de expansión
económica en la región (este mismo fenómeno se repetiría,
después de algún tiempo, con la primera generación de los
"tigres asiáticos" - Hong Kong, Taiwan, Singapur - que pasaría
a buscar nuevos "refugios" en Filipinas, Malasia, Indonesia, etc.).
En este modelo de integración informal, cada "tigre" está
básicamente volcado para la importación de materias primas, alimentos
y energía, con su producción industrial dirigida a los mercados
externos. La dificultad de inserción de Brasil en un esquema de esta
naturaleza parece evidente, sea por las distintas características territoriales,
sea por la distancia entre Brasil y la región, por citar apenas las más
obvias.
b) la Unión Europea
es hoy el ejemplo más completo de agrupación económica
regional. Surge en el contexto de superación de las rivalidades históricas
entre Alemania y Francia y rápidamente se consolida como una alianza
de intereses entre la industria de la primera y la agricultura de la segunda.
Esa característica permanece como el elemento más marcante del
mercado común: la libre circulación de mercancías asegura
el desarrollo industrial y la política agrícola común (PAC),
incluso a pesar de su elevado coste, actúa como factor de estabilidad
social al viabilizar la permanencia del hombre en el campo y así evitar
el éxodo rural en masa, con todos sus conocidos efectos perniciosos (aglomeración
en la periferia de las grandes ciudades, aumento de la criminalidad urbana,
etc.). No es por acaso que los países del Este europeo vienen, desde
ya, pleiteando el acceso a los mecanismos de la PAC (en especial, el Fondo Europeo
de Orientación y Garantía Agrícola-FEOGA) como primer paso
de su ingreso en la Unión Europea. Además los "recursos propios"
europeos (recaudados sobre la parcela del IVA de los Estados Miembros, a los
que se suman los impuestos de importación de los productos agrícolas
de terceros países, más competitivos, como Brasil y sus socios
del Mercosur) son fuente de inversiones en áreas deprimidas (como es
el caso del Fondo Europeo de Desarrollo Regional-FEDER), en grupos sociales
menos favorecidos ( en el caso del Fondo Social Europeo-FSE, volcado para el
fomento de la integración en el mercado de trabajo) y en países
cuyo PIB es 90% inferior a la media comunitaria (es el caso del Fondo de Cohesión,
del que se benefician España, Portugal, Grecia e Irlanda, sobretodo en
proyectos ambientales y de infraestructura). Por otro lado, los acuerdos de
asociación que la Unión Europea tradicionalmente subscribió
con sus vecinos de la antigua Área Europea de Libre Comercio (AELC),
resultaron hoy en la casi total incorporación de eses países al
Tratado de Roma (como Austria, Suecia, etc.). Otros arreglos fueron establecidos
con las excolonias (que aprovecharon el ingreso de sus metrópolis para
beneficiarse del acceso selectivo al mercado europeo, generalmente de productos
tropicales, como forma de no alterar substancialmente la oferta de esos productos
en las antiguas metrópolis) o con los países de la cuenca del
Mediterráneo (dentro de una política de seguridad regional y de,
en algunos casos, contención preventiva de corrientes migratorias - caso
del Magreb). El acuerdo de la EU con México tiene su peculiaridad propia
y es visto aqui más como una vía de acceso de empresas europeas
al mercado americano de que como un instrumento creíble de aumento del
intercambio en las dos Partes. No se debe además perder de vista que
el reducido peso de la agricultura mejicana posibilitó que el sector
no fuese una traba a las negociaciones. Ante ese cuadro, no se puede tampoco
visualizar una posible inserción de Brasil en la Unión Europea,
por faltarle el elemento esencial básico, que es la condición
de europeo, la cercanía o los vínculos históricos supra
mencionados.
c) el NAFTA congrega los
tres países de América del Norte, como su propio nombre indica.
En la condición de acuerdo de libre comercio, se limita a regular el
intercambio entre sus integrantes, sin disponer de mecanismos "compensatorios"
y de estructura administrativa, como la existente en la Unión Europea.
Se trata, una vez más, de una imposición de la geografía
(a pesar de los inevitables riesgos de interpretación que este argumento
suscita). El NAFTA perfeccionó las condiciones de comercio entre los
EUA y Canadá y permitió una intervención más racional
por parte de los gobiernos de México y de los EUA en la "integración
silenciosa" que ya se venia procesando entre ambos (implantación
de "maquilas" para beneficiarse de los menores costos laborales y
afines al sur del Rio Grande, éxodo temporal de trabajadores a través
de la frontera común, etc.). El lado mejicano se benefició del
reconocimiento formal de la dinámica que los agentes económicos
habian desarrollado en las últimas décadas y Washington obtuvo
benefícios al condicionar la evolución del proceso a reglas más
rígidas en los ámbitos laboral y ambiental (pero no al punto de
comprometer el proceso, en la medida em que le interesaba disponer de válvulas
de escape y asegurar condiciones mínimas de desarrollo económico
en su frontera meridional). Buena parte de esos elementos no están presentes
- por lo menos con la misma intensidad - en el caso de Brasil. Lo que no lo
convierte en un candidato natural a una asociación como el NAFTA, a pesar
de amplia presencia de inversiones americanas en el país (en los últimos
años superado por las españolas), del grado de complementación
industrial alcanzado en varios sectores (perceptible en nuestra pauta de exportaciones),
entre otros aspectos del complejo relacionamiento económico Brasil/EUA.
4. Lo arriba mencionado
confirma, a mi modo de ver, que Brasil no es un país de inserción
automática en ninguno de los principales polos dinámicos de la
economía mundial y que, por lo tanto, está obligado a buscar su
propia identidad e a desarrollar su proyecto nacional apartir de datos que no
le son suministrados por la geografía (distancia de estos principales
centros económicos) o por la historia (no me parece irrelevante que,
más que una excolonia portuguesa, hemos sido capital del Imperio en los
inicios del siglo XIX y que, desde entonces, hemos ocupardo una posición
de mayor trascendencia económica de que la antigua metrópoli).
Brasil no puede así, a mi modo de ver, tener una actitud refleja en la
definición de su modelo de inserción internacional, bajo pena
de ser condenado, por la fuerza del cuadro prevaleciente, a una posición
subsidiaria y periférica. Las diversas posibilidades abiertas por el
menu negociador brasileño nos coloca ante los siguientes escenarios (que
no son necesariamente alternativos y/o excluyentes):
a) OMC - el desinterés
de los países desarrollados (en general, satisfechos con el grado de
apertura alcanzado en el mercado internacional durante la Ronda Uruguay, donde
llegaron cerca del límite negociador, lo que les deja poco propensos
a reeditar el "impasse" sobre los temas agrícolas) y el movimiento
contestatario de la globalización iniciado en Seattle por una gama heterogénea
de intereses (desde sindicatos de estibadores – salvo equívoco, favorecidos
por el incremento del comercio exterior - hasta organizaciones ecológicas
de múltiples naturalezas) parecen tener peso suficiente para mantener
al "baño-maría" la apertura de la nueva Ronda del Milenio.
Independientemente de esas condicionantes, no estoy seguro de que Brasil alcanzaría
resultados espectaculares en materia agrícola en esta oportunidad. En
primer lugar porque la liberalización de los mercados agrícolas
no deberá emerger de entendimientos globales entre los principales protagonistas
(EUA y EU), pero si probablemente de arreglos específicos, al por menor,
entre cada uno de los participantes. En segundo lugar, porque estos arreglos
(de que derivan, por ejemplo las cuotas de "hilton beef" de Argentina
en la EU, desde la Ronda de Tokio), deberán tener un precio para Brasil,
que seguramente recaerá sobre sus sectores industrial y de servicios.
La idea de que concesiones otorgadas en rondas anteriores podrán influir
favorablemente en entendimientos futuros, ignora el comportamiento clásico
de las grandes potencias económicas, absolutamente aferradas a sus intereses
nacionales y/o empresariales, acostumbrados que están a su propia fuerza
y poder (que les permite, por ejemplo, adoptar sin contestación los mecanismos
arbitrarios de defensa comercial de la Super 301 o mantener inalterado el sistema
de subsidios de la PAC desde la creación del extinguido GATT). La retomada
de los tratados en el ámbito de la OMC pueden así, como mucho,
ser encarada como una oportunidad de negociar la apertura calificada ("contingentes")
de mercados para ciertos productos agrícolas versus contrapartidas en
los campos industrial y de servicios. El énfasis en los logros agrícolas
potenciales tiene, en mi opinión, hecho tabla rasa y rebajado los costes
en estos otros campos. Es preciso, por lo tanto, ponderar el "trade off"
posible, para asegurar que nos sea ventajoso (como por ejemplo reservando para
aquella oportunidad "concesiones" en puntos que el país considera
de su propio interés y que estaría dispuesto a adoptar unilateralmente).
En este sentido, la eventual revisión a la baja de la Tarifa Externa
Común (TEC) del Mercosur, podría - caso ocurra - constituir esse
aporte (salvo en casos puntuales, que consideramos que seria de interés
su aplicación inmediata).
b) ALCA - la adhesión
brasileña al programa del ALCA esta, hasta ahora, declaradamente fundamentada
en la doble convicción de que: 1) nos daría acceso privilegiado
al mercado americano en sectores tradicionales sobre los que pesan medidas restrictivas/punitivas
(como el siderúrgico, textil, calzados, zumo de naranja, carnes y azúcar,
entre otros); y 2) la inserción en el esquema de desgravación
regional nos evitaría sufrir "preferencias negativas" en mercados
latinoamericanos a los que EUA (y Canadá) pasarían a tener acceso
vía programa de liberación tarifaria y - caso nos excluyamos del
ejercicio - nos desalojarían de esos mercados. Creo que estos argumentos
merecerían un examen más profundo. En primer lugar, habría
que preguntarse cuál es el proyecto estratégico brasileño
de desarrollo. En otras palabras, ¿qué perfil productivo/industrial
tiene previsto Brasil desarrollar en el siglo XXI, teniendo en cuenta las oportunidades
que nos ofrece el cuadro de negociaciones en curso?. ¿La expansión
de los sectores antes mencionados es de tal interés para Brasil, que
vale la pena el precio de la apertura sin restricciones del mercado nacional
a la mayor potencia económica actual?. ¿Brasil se especializaría
en qué áreas de producción, dentro de la nueva correlación
de fuerzas económicas que emergería en la ALCA?. ¿Qué
reglas ambientales y laborales serían aplicadas en el nuevo esquema regional?.
¿Nuestra posición de potencia intermedia no nos dejaría
en el peor de los mundos, al perder todas las ventajas de nuestro mercado interno?.
Al final, la reducción del 20% de los impuestos de importación
de automóviles - una apertura cualificada y conservadora, si vista contra
el grado de desarme tarifário implícito en la ALCA - promovió
cambios significativos en el perfil sectorial del país: favoreció
la importación de modelos de lujo y concentró la producción
en automóviles de pequeño porte. En este sentido, parece constituir
un antecedente importante a ser evaluado, por su eventual sentido premonitorio
(lo que no significa decir negativo). Además de eso, ¿al no disponermos
nosotros de la misma laxitud fiscal y laboral que otros países menores
en la región, no estaríamos sujetos a un indeseable redireccionamiento
futuro de las inversiones destinadas al país?. ¿Para cuales sectores
ya instalados en Brasil, redundará en ventajas, a medio y largo plazo,
el desmontaje del arsenal punitivo da la Super 301, desbloqueando el acceso
a todos los sectores?. Por ejemplo, algunos sectores (como el de auto-piezas,
textil y agroalimentario) ya se manifestaron favorable-mente a la apertura recíproca,
entendiendo que saldrían ganando. ¿Qué otros sectores comparten
esa convicción?. Las respuestas a esas preguntas no pueden (o no deben)
ser de cuño ideológico. Deben ser fruto de una profunda reflexión
sobre el modelo de desarrollo de mayor interés y ventaja para el país
y sobre el balance de perspectivas abiertas por la ALCA. En cuanto a las llamadas
"preferencias negativas" (o sea, las desventajas de acceso a los mercados
de la región, por no usufruir de reducciones tarifarias en comparación
con los demás), estas tienen que ser vistas al amparo de las respuestas
a las cuestiones antes formuladas, teniendo en cuenta el impacto dinámico
de la implantación de la ALCA, y no estático, como parece prevalecer
en la mayoría de los análisis en curso, que dan énfasis
a la apertura de mercado para los productos penalizados por la legislación
americana, ilegal ante los preceptos de la OMC (aparentemente más suave
con los "pecadillos" de los EUA - y la EU - de que con los nuestros).
El balance de las ventajas/desventajas no puede, además, dejar de considerar
si hay producción de los itens que haran competencia en los Estados Unidos.
(de lo contrario sería un argumento vacío) y si la escala y la
competitividad de los demás países envueltos en el proyecto de
la ALCA es de molde a desplazar nuestros productos (teniendo en cuenta que,
a excepción del MERCOSUR, no disponemos, en general, de preferencias
tarifarias - o las tenemos en dimensiones reducidas - en estos otros mercados
latinoamericanos). La aplicación de la tesis de las "preferencias
negativas" a América Central y al Caribe parece, además,
académica, dada la mayor presencia histórica (y el mayor peso
económico) de los EUA (y de México y Canadá) en la subregión
(tendencia que no es de suponer sea radicalmente revertida con la ALCA, esto
si no fuere acentuada). Un tercer argumento blandido con menor frecuencia pero
no menos usado, es el que afirma ser la ALCA una manera de "compensarmonos"
por las pérdidas de mercado resultantes del ingreso de México
en el NAFTA. El grado de complementación económica alcanzado entre
los dos países (del que las "maquilas" son la parte más
visible), me lleva a creer que el comercio practicado en determinados sectores
(y habría que identificarlos) no seria esencialmente afectado por una
mayor apertura del mercado americano. Podría haber una mejoría
de la competitividad brasileña, pero esta sólo se traduciría
en mayor comercio para nosotros en aquellos sectores que estuviesen al margen
de los negocios intra-empresa (americano/mejicanas), o en que nuestra calidad
y precio fuese tan superior al punto que superase las ventajas de la proximidad
geográfica mejicana. Por todo eso creo que la ALCA tendería a
ser, desde el punto de vista comercial, francamente favorable a los EUA. Bien
es verdad que la apertura de las economías latinoamericanas en la década
de los noventa - como soporte de la estabilidad macroeconómica alcanzada
- ya aseguró un acceso suficientemente importante para los EUA, al punto
de disminuir las presiones pro-ALCA dentro del país (el caso del mercado
brasileño de la informática es un ejemplo cabal de esto - si bien
yo no estoy proponiendo el retorno de la protección anterior, de cuyos
efectos solamente ahora empezamos a recuperarnos). En este contexto, tienden
a manifestarse sobretodo intereses americanos pasíbles de ser afectados
por la apertura de mercado, como los siderúrgicos, frutícolas,
etc., que frenan el ritmo y la capacidad de negociación americana. La
inexistencia del "fast track" deja, a mi modo de ver - a pesar de
las contradicciones económicas de la postura de los EUA - el gobierno
de Washington en una situación relativamente cómoda puesto que
la aprobación legislativa y la consecuente transparencia del mandato
negociador americano, probablemente incluiría restricciones al acceso
en determinados sectores de su economía e impedimentos al desmantelamiento
de la Super 301. Lo que limitaría el interés latinoamericano en
el ejercicio y legitimaría acusaciones de que Washington no va en serio
(recuérdese que la aparición de la ALCA ocurrió durante
el "impass" de la extinta Ronda de Uruguay de la OMC, cuando no estaba
clara la disposición europea de superar las diferencias entonces prevalecientes
con los EUA, sobretodo en materia agrícola). En estas condiciones, lo
que está en juego sobrepasa, en mucho, cuestiones procedimentales relativas
a plazos (2003 ó 2005) en metodología de negociación de
la ALCA ( si el país debe negociar con reglas definidas por un conjunto
heterogéneo de 35 países, con votos de peso idéntico, a
pesar de que algunos de ellos puedan tener intereses nulos en campos tan sensibles
como el industrial o el de servicios). La cuestión de la ALCA no es una
discusión en torno a "cimas tarifarias" o de mejoría
relativa de acceso de ciertos sectores al mercado americano - es una cuestión
sobre el método brasileño de desarrollo y sobre la naturaleza
y el alcance del proyecto nacional que se pretende ejecutar. En el fondo, es
una definición sobre si vamos a enfatizar el desarrollo interno (sin
veleidades autárquicas, bien entendido) buscando la creciente incorporación
de la ciudadanía al mercado de trabajo y a la economía formal
o si vamos a "exportar" ese problema y resolverlo vía inserción
como grande país periférico en la órbita económica
americana. La ALCA coloca encima de la mesa la esencia del proyecto estratégico
brasileño de inserción competitiva en el escenario internacional,
y en el fondo, la cuestión de la identidad que el país pretende
construir para si en el siglo que se inicia.
c) Unión Europea
- la negociación de un acuerdo de libre comercio con la EU tiene que
verse paralelamente a los entendimientos en curso en la ALCA. Coloca las mismas
cuestiones estratégicas y merece ser objeto del mismo tipo de reflexión
apuntado anteriormente. De la misma forma que la ALCA, el acuerdo de libre comercio
con la EU sufre la resistencia de los sectores europeos menos competitivos (nombradamente
el agrícola), que prácticamente bloquean cualquier avance. Esa
tendencia no deberá cambiar pues la Política Agrícola Común
(PAC) es el principal cimiento de la Unión Europea, al preservar una
amplia gama de actividades agrícolas, contribuir para generar rendimientos
en el campo y, en última instancia, para la estabilidad del conjunto
de la sociedad en cada uno de los países miembros del mercado común.
El énfasis en estos aspectos es asumida tranquilamente por los europeos,
que son los primeros en admitir que "en la zona euro hay una rigidez del
mercado laboral mayor del que en la zona dólar, a cambio de una mayor
estabilidad social". La retórica antisubsídio difícilmente
deberá caer así en terreno fértil. El ciudadano europeo
es consciente de los altos costes de la PAC - financiados, como dicho antes,
en buena parte por los impuestos de importación de productos agrícolas
de terceros países, como los del MERCOSUR - pero considera que ese es
un precio justo a pagar por la seguridad alimentaria (cuestión que no
es de menor importancia ante el fantasma de dos guerras mundiales), por la estabilidad
social y por una mejor distribución de la población en el espacio
europeo. Esa convicción no parece estar sacudida ni incluso por el conocimiento
de que, como toda política intervencionista, la PAC no está inmune
de fraudes (como el del lino en España). Por cierto, por hablar de este
país, me parece liviana su mención como ejemplo de lo que se puede
alcanzar vía ALCA. Esto porque el proyecto regional no dispone del arsenal
de medidas de apoyo a la reestructuración económica, en los moldes
europeos. Así España se abrió para Europa, colocó
su economía en orden, pero disfruta de las protecciones externas comunes
a la EU (tal como en los sectores agrícola, textiles, pesca etc.) Además
de eso - y al contrario de los que hace creer la vana filosofía - España
no es un país con tal fortaleza en el sector de servicios (bancos, telefonía,
etc.) que conquistó el mercado latinoamericano con la fuerza de una avalancha
irresistible. Al contrario, las inversiones realizadas por España en
la región fueron dirigidas - dentro de una estrategia bien trazada y
vencedora - a fortalecer sus empresas para sobrevivir ante la competencia avasalladora
de sus homólogas europeas, tales como los bancos alemanes y las telefonías
inglesa y francesa. ¡Tan acertada fue esta estrategia, que el pasado año,
el 50% de los beneficios de la "Telefónica de España"
fueron generados en el mercado brasileño!. Volviendo a la cuestión
anterior, mi impresión es que los acuerdos entre la UE tenderán
a restringirse, en el futuro, a la discusión de algunas aplicaciones
poco representativas del acceso al mercado agrícola europeo, sea porque
las perspectivas de los actuales Quince se verán afectadas por el aumento
de la oferta local en razón de la incorporación de los países
del antiguo Este europeo, sea porque eventuales liberalidades de parte de Bruselas
serian fulminadas con pedidos de compensación por los EUA, Australia,
etc., en el ámbito de la OMC. Este escenario, incluso en su dimensión
más conservadora, será probablemente atrayente para nuestros socios
del MERCOSUR, ya que las contrapartidas deseadas por los europeos en los campos
industrial y de servicios estarían básicamente volcadas para el
mercado brasileño.
d) ALCSA - la conformación
de una área de libre comercio suramericana - que mejor corresponde, a
mi modo de ver, a los intereses brasileños - no es un proyecto destituido
de dificultades. La constitución del Mercosur se llevó a cabo
con países vecinos con los que teníamos importantes trabas burocráticas,
políticas y económicas a superar, pero que se insertaban dentro
de un marco geográfico favorable. La incorporación de países
andinos a un proyecto común se enfrenta a una barrera amazónica
(en sentido literal). La existencia de la selva no facilita un tránsito
fácil entra las comunidades fronterizas y así no contribuyó
a la consolidación de las áreas geoeconómicas tan articulados
como en el Sur(donde existían las llamadas "fronteras vivas").
Además de eso, varios de nuestros partners amazónicos practican
un nivel de comercio relevante con los EUA o tienen acuerdos entre sí
(caso de Venezuela y Colombia) que actúan de contrapeso a la creación
de nuevos y mas profundos vínculos con el Mercosur. Mientras tanto, estos
aspecto no serian del todo insuperables. Bien es verdad que Colombia ejerció,
hasta ahora, un papel de amortiguador del proceso negociador y que buena parte
de su comercio se da con los EUA (país con el cual tiene además
un ecuación político-militar mucho más compleja). Es también
verdad que Venezuela, a pesar de sus reiteradas declaraciones en favor del acuerdo
de libre comercio, nunca hizo aterrizar en la mesa de negociaciones esa tan
divulgada disposición política ( lo que no evitó que avanzásemos
varios proyectos de interés común con Venezuela en los últimos
años, como el aumento de las compras de petróleo, gas y la apertura
de nuevas conexiones por carretera). Sin la implicación explícita
de Colombia y Venezuela, dificilmente estos entendimientos pasarán a
un nivel más avanzado y concreto. Falta así aumentar el atractivo
del acuerdo, señalizando el acceso real a sectores del mercado brasileño
hasta ahora preservados, sea por la acción de "lobbies" internos,
sea por la virtual reserva de mercado que le quieren imponer nuestros socios
del Mercosur. Con esto, ciertamente estimularíamos apoyos internos en
cada uno de esos países y podríamos llegar a superar el marasmo
negociador resultante de la cómoda posición en que se encontraban
los socios andinos por la inclusión, en los acuerdos negociados en el
ámbito de la ALADI, de concesiones tarifarias para prácticamente
todos los productos de su interés (frecuentemente sin contrapartidas
en el pasado, dentro de una política de "gestos" que sólo
puede ser atribuida a la cordialidad del carácter del brasileño).
Habría que evaluar que cambios ocurrieron durante la última renegociación
, por parte de Brasil, de los antiguos acuerdos para tener una idea de como
el nuevo cuadro de preferencias afecta la dinámica de los entendimientos
en curso. Creo que - a ejemplo de lo que ocurrió en el Mercosur - una
vez deflagrado el proceso, todos tenderán a ganar y que el intercambio
tendrá un impulso extraordinario.
e) Chile - entre todos los
países suramericanos, es el que presenta características más
propias y tendería, en tesis, a ser menos propenso a una incorporación
plena al Mercosur, dadas las diferencias tarifarias que hoy nos separan. La
filosofía económica adoptada por el país en las últimas
décadas no deja margen de dudas en cuanto a sus reales opciones: Chile
busca una inserción competitiva en el mercado internacional, para lo
cual tiene un mercado de servicios significativamente abierto y adopta una tarifa
externa lineal (que hoy es del orden del 8% y realiza un "soft landing"
anual en dirección al 6% para todos los bienes importados). El grado
de apertura alcanzado es consecuencia de los acuerdos de libre comercio firmados
con varios países latinoamericanos (Mercosur, México, Colombia,
Venezuela, Ecuador, Perú) y un extra-regional (Canadá), para un
mercado estimado hoy en 434 millones de consumidores. Están en curso
negociaciones con los EUA, Corea, América Central y Cuba, dentro de la
reconocida "prioridad central para Chile de liberación del comercio
mundial", puesto que se trata de "país con un mercado interno
reducido, lo que requiere una participación activa en el comercio internacional
como forma de mantener tasas de crecimiento sostenible" (apud documento
de su Dirección General de Relaciones Económicas Internacio-nales).
En consecuencia, el abastecimiento del mercado interno chileno (excepto el agrícola)
está abierto a la competencia de cualquier origen. esa estrategia económica
requiere, además, que la producción doméstica se concentre
exclusiva-mente en aquellos sectores en que la competitividad interna es suficientemente
elevada para asegurar condiciones de competencia con los importados en todos
los campos de la economía. Esto porque la tarifa externa chilena es absolutamente
neutral (esto es, al contrario de la TEC, no favorece la importación
de insumos a través de menores niveles de impuesto de importación,
ni otorga protección más elevada al bien final) y, por lo tanto,
no tiene incorporada (como en el Mercosur) una política industrial. Esa
filosofía económica redundó en una clara especialización
de Chile en los sectores de la pesca, madera, celulosa, frutas y vinos, además
del cobre y sus derivados. No es así sorprendente que las ventas chilenas
para los países desarrollados tengan una alta concentración en
recursos naturales (algo en torno al 26%) y recursos naturales procesados (alrededor
del 60%), restando menos del 10% para los productos industriales ( ¡ 0,7%
en el caso de las ventas al mercado japonés !) Significativamente, mientras
tanto, esa escala mejora sensiblemente cuando el destino son sus socios latinoamericanos
- lo que eleva el porcentaje de productos industrializados al 37% (en el caso
del Mercosur), 51% (Comunidad Andina) y 28% (en el caso de México). Esto
revela que la región presenta mejores oportunidades de intercambio para
Chile, al ser - aparentemente - el único destino a donde puede (para
usar una jerga tan a su gusto) !"exportar ineficiencia"!. Así,
caso Chile decidiese profundizar esa opción e ingresar en el Mercosur,
la cuestión que se colocaría es como iría a compatibilizar
su política tarifaria con la adoptada por los Cuatro y como iríamos
a absorber sus activos esfuerzos para la formación del ALCA y su participación
en el esquema de liberalización comercial de la APEC, en la Cuenca del
Pacífico. Inversamente, se puede uno preguntar qué ajustes tendría
que hacer el Mercosur para sumarse a Chile en una inserción del tipo
que persigue. Desde luego, la reducción de la tarifa media del Mercosur
para aproximarla a la tarifa única lineal de Chile, no obviaría
el hecho que tenemos puntas tarifarias que reflejan opciones "desarrollistas"
claras para determinados sectores. Adoptar el perfil tarifario de Chile significaría,
ciertamente, el desmantelamiento de sectores importantes de la economía
brasileña, sin tener las condicionantes, que el propio Chile reconoce,
de un "mercado interno reducido". Como resultado, cualquier aproximación
del Mercosur a Chile (y no a la inversa, como parecería natural) implica,
a rigor, un cambio de filosofía económica y en última instancia,
es un movimiento en sentido de "alcalinización" o de "oemeceización"
del Mercosur, esto es, amplía el grado de apertura unilateral de su mercado
de bienes y servicios, con las consecuencias antes señaladas, aunque
esto signifique un mejor acceso (formal, por lo menos) a mercados externos -
y como tal tiene que ser evaluado y ponderado objetiva y exhaustivamente.
f) MERCOSUR - el esquema
de integración entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay es un innegable
éxito comercial. El intercambio intra-regional pasó de 4 mil millones
de US$ en 1991 a 20 mil millones de US$ en 1998. Ese crecimiento recayó
sobretodo en la "creación de comercio" (el sector que más
se expandió fue el del automóvil, objeto de escasas importaciones
de otros orígenes). El principal "desvío de comercio"
ocurrió probablemente en el sector del petróleo, por el cambio
de dirección estratégico de parcela substantiva de compras de
la Petrobrás para Argentina (por razones más logísticas
que económicas, ya que el producto es cotizado en el mercado spot internacional).
El Mercosul opera además como un eficaz amortiguador para eventuales
coyunturas económicas recesivas (en el período entre 1991 y 1993,
el sector de bienes de capital de Brasil exportó alrededor de 800 millones
de US$ anuales a Argentina, lo que prácticamente le aseguró su
sobrevivencia ante la falta de inversiones públicas en este período
y la desinversión del sector privado atraído por las ganancias
de la especulación financiera). El Mercosur contribuyó para la
política de estabilización macroeconómica aplicada por
el Plan Real al reducir gastos con artículos de primera necesidad, que
componen la "cesta básica" del trabajador brasileño
e incidían sobre el cálculo de inflación en la época
(a pesar de los efectos de esa política sobre la agricultura en los estados
del Sur de Brasil). El Mercosur fortaleció la imagen externa de estabilidad
y credibilidad de la nueva fase económica brasileña, pos 94, al
reforzar la convicción de que se tornaba más difícil promover
cambios inesperados en los rumbos de la política entonces inaugurada.
Como resultado, aumentó el atractivo para inversiones externas en el
país, con vistas a disfrutar del mercado ampliado que propicia. De paso,
contuvo veleidades "naftianas" de Argentina y de "taiwanización"
de Uruguay. El Mercosur se consolidó como una plataforma para la inserción
más competitiva de los Cuatro en el mercado internacional (lo que es
corroborado por el grado de apertura introducido en la Tarifa Externa Común,
cuyo promedio es inferior a la tarifa que Brasil implantó en el contexto
de la reforma adoptada por el Gobierno Collor, encerrada el 30/6/93). A pesar
de estos méritos, el Mercosur no dejó de ser objeto de críticas
- más o menos sutiles, para no afrontar el discurso oficial - a la "derecha"
y a la "izquierda" (para denominarlas de alguna forma). Los primeros
veían el Mercosur como un esquema que crea alternativas a la inserción
de Brasil en foros más amplios (como el ALCA) y lo acusaban de estimular
"desvíos de comportamiento" que contaminaban la "pureza"
de las reglas de la OMC, tenidas como verdaderas tablas de la ley. El Mercosur
era además cuestionado en función de la dimensión y de
la cualidad de su mercado, en la confrontación con las alegadas "benesses"
de un futuro acceso ampliado a los mercados de los países desarrollados
para los sectores tradicionales de la economía brasileña (haciendo
la vista gorda al hecho de que nuestras exportaciones de mayor valor agregado
y tecnológico - salvo el caso más reciente de los aviones de la
EMBRAER - se destinan al mercado latinoamericano). Del otro lado del espectro,
se situaban aquellos para quienes el Mercosur constituyó un freno a la
acción obstaculizadora del Gobierno para introducir protecciones ad-hoc
a determinados sectores, supuestamente "en crisis" (a pesar de que
este diagnóstico muchas veces no está inmune a acciones de los
"lobbies"). Paradójicamente, esa tendencia se confunde a menudo
con los mismos sectores que propugnaron, en los albores del Mercosur, por la
adopción de una tarifa externa común, como forma de evitar triangulaciones
dentro del mercado ampliado y de asegurar las bases mínimas para una
saludable equiparación de costes de producción entre los Cuatro
(recuérdese que el Tratado de Asunción no preveía la TEC;
esta surgió como propuesta brasileña a lo largo de 1993). Ante
ese cuadro de fuerzas ni siempre convergentes, el proyecto perdió ritmo,
lo que favoreció la emergencia de intereses puntuales de nuestros socios
(en especial de Argentina), que puede reducir el Mercosur a un elenco interminable
de desgastantes contenciosos bilaterales. Brasil precisa definir con claridad
el lugar que ocupa el Mercosur en nuestra estrategia de inserción externa:
mantenerlo como "núcleo duro" de la integración regional
( lo que implicaría imprimir mayor dinamismo al proyecto, considerando
incluso eventuales mecanismos de cohesión y solidaridad) o aceptar su
"reducción" a un acuerdo de libre comercio, lo que lo llevará
a "die with a whimper, not a bang" (a "morir de un suspiro, no
de una explosión", como diría Elliot). Esa definición
es fundamental para que el Mercosur recomponga su atractivo ante las tendencias
centrífugas actuantes en la región. En cualquier circunstancia,
el Mercosul sólo será aquello que Brasil pretenda que sea.
5. Estos son los comentarios
que me parecen pertinentes sobre la política comercial brasileña
y que entiendo podría subsidiar la reflexión que las renovadas
presiones de la ALCA imponen a nuestras opciones de inserción competitiva
en el mercado internacional. Sintomáticamente, el escenario aquí
abordado coloca en relieve la primera de las cuestiones levantadas por el "trilema"
de Summers (académico y ex-secretario del Tesoro americano), que pondera
las dificultades para acomodar simultáneamente políticas competidoras
(1) de creciente integración económica (con vistas a alcanzar
la eficiente asignación de recursos a nivel internacional), (2) de adecuada
gestión pública de la economía (dados los costes y las
expectativas en materia de política social, internamente en cada país)
y (3) de preservación de proyectos nacionales (ahí incluidos los
aspectos relativos a la cultura y a la soberanía nacionales). El énfasis
en los puntos (1) y (3) tensan el "welfare state", de las que son
testimonio las manifestaciones de Seattle a Davos. La prioridad a (2) y (3)
implica retroceso en la globalización, sin que las experiencias autárquicas
del pasado tengan demostrado su funcionalidad para la sociedad como un todo.
El favorecimiento de (1) y (2) se detiene en las dificultades de implantar un
federalismo global equilibrado, como nuevo marco regulador, ante las inevitables
diferencias de peso político, económico y militar de los Estados-naciones.
El tema es por lo tanto complejo, pero no por eso menos urgente.
__________________________________________________
Notas:
(a) Las opiniones vertidas en el presente artículo son de carácter
personal.
(b) Otros artículos del mismo autor sobre el Mercosur:
- "Mercosur: origen, evolución y desafíos". Revista
Coyuntura Económica de la Fundación Getúlio Vargas, vo.
46, nº 10, de 31/10/91;
- "Un negociador del Mercosur". Boletín de Integración
Latinoamericana, edición enero/abril de 1995;
- "No es el momento" (para la creación de organismos supranacionales
en el Mercosur).
Revista "Amanhã", marzo de 1996:
- "El Mercosur y Chile". Boletín de Comercio Exterior de la
Confederación Nacional de Comercio (CNI), vol. V, nº 10, de Julio
de 1996;
- "Mercosur 95-96: un balance". Boletín de Integración
Latinoamericana". Julio/Dicbre. 1996;
- "Mercosur: Introducción y Desarrollo". "Anais"
del seminario patrocinado por el Senado Federal, 23 a 24 de Junio de 1977;
- "Lo nacional versus comunitario en el Mercosur - la cuestión de
los fondos y el estado actual del proceso de integración". Boletín
de Integración Latinoamericana, Enero/Julio de 1997.
Barcelona, 20 de Enero de 2001
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